Toulouse Métropole Habitat : le commencement

Raconter cent ans d'histoire de Toulouse Métropole Habitat revient à raconter une histoire de la vie des Toulousains, de l'évolution de leurs habitudes de vie autant que des transformations de leur ville et de leur métropole. Il s'agit ici de poser un regard dépassionné et lucide sur l'histoire du logement, bien trop souvent simplifiée à travers des stéréotypes et des caricatures.

Toulouse Métropole Habitat est fier de son histoire. L'Office tire de ce regard sur son histoire de riches enseignements, qui guident son action quotidienne et jalonnent les pistes de son évolution.

« L'histoire du logement social est indissociable de l'évolution économique, politique et humaine du pays. Cet héritage de notre patrimoine républicain s'impose comme un élément majeur du pacte social d'aujourd'hui. »  
- L'Union sociale pour l'habitat

Remerciements à Marie-Christine Jaillet pour ses relectures bienveillantes et ses conseils avisés dans la rédaction de cette page.

Des débuts à la seconde guerre mondiale
Les Expérimentations

Le développement du logement social en France est en grande partie lié à l'histoire de la Révolution Industrielle. L'exode rural qu'elle engendra eût pour conséquence des déplacements de population vers les villes. La population urbaine crût très fortement et très rapidement, mais les conditions d'habitat aux abords des villes étaient misérables et engendraient des problèmes sanitaires très importants.

Toulouse n'échappa malheureusement pas à cette tendance nationale. Pour y remédier, le 26 mars 1920, un conseil municipal extraordinaire vota la création de l'Office public d'habitations à bon marché de Toulouse. Il fallut toutefois attendre le 2 avril 1921 pour que le Président de la République Alexandre Millerand signât le décret de constitution de l'Office public d'habitation à bon marché de Toulouse, actant ainsi réellement sa création.

Le siège fut installé rue de Rémusat. Le 6 décembre 1921 se réunit le premier Conseil d'administration de l'Office, sous la présidence de l'intendant Souillard. Il décida la construction de 500 logements.

L'Office fit alors face à des réticences de la part de la municipalité, pour son financement comme pour ses opérations de construction. À titre d'exemple, entre 1920 et 1924, une quinzaine de parcelles furent vendues à des particuliers ; rien à l'Office public !

« Quand les verrons-nous ces habitations offrir leur toit aux prolétaires nombreux en quête de logis ? »
- Le Midi Socialiste du 12 juin 1924

Les élections municipales de 1925 marquèrent un tournant dans la politique de logement à Toulouse. L'élection d'un conseil municipal dirigé par Étienne Billières et marqué par la pensée municipaliste permit de donner l'impulsion politique qui faisait jusqu'alors défaut.
En 1927, Émile Berlia, alors maire adjoint en charge du logement et président de l'Office, ne fut d'ailleurs pas tendre envers ses prédécesseurs.

Ville et Office HBM travaillèrent alors main dans la main pour le développement d'habitations à bon marché et d'équipements publics, à l'instar de la piscine de l'île du Ramier. Cette période d'expérimentations de modèles d'habitats individuels et d'habitats collectifs fut très marquée par les travaux de l'architecte Jean Montariol.

1 800 logements virent ainsi le jour de 1925 à 1939, ce qui permit au député Émile Berlia, toujours président de l'Office, d'affirmer que 2 000 familles avaient pu être logées en seulement 10 ans.

Premières constructions et premiers logements
L'activité de l'Office crût significativement jusqu'à la crise de 1933. Elle mit un coup d'arrêt au développement de l'industrie du bâtiment et conséquemment, à la croissance de l'offre de logements à bon marché.
En 1935, « l'Office public d'habitations a pour objet exclusif l'aménagement, la construction et la gestion d'immeubles salubres, régis par la loi du 5 décembre 1922, ainsi que l'assainissement de maisons existantes, la création de cités-jardins ou de jardins ouvriers, de locaux à usage commun, buanderies, bains-douches, garderies d'enfants, terrains de jeux, etc. »

En 1937, l'Office fut contraint de  quitter son siège installé rue des Salenques  pour permettre un agrandissement de la Faculté des Lettres. Il devint alors  propriétaire du 27 rue Roquelaine, qu'il  inaugura le 21 avril 1937 et qu'il occupa jusqu'en 2017.

De la reconstruction aux grands ensemblesdeux décennies de construction massive

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, il fallut reconstruire le pays. Même si la ville de Toulouse fut moins touchée par les destructions que d'autres grandes villes, notamment du nord de la France, l'effort à faire dans le domaine du logement apparut comme colossal, tant les habitats se révélaient surpeuplés et souvent insalubres. La moitié des logements ne disposaient pas d'eau courante, et conséquemment de douche, baignoire ou toilettes.

« La pénurie de logement était à Toulouse supérieure à la moyenne nationale. En 1950, 17 % seulement des logements avaient un cabinet de toilette et 7 % étaient desservis par le tout-à-1'égoût; on dénombrait 6 000 logements insalubres et 12 000 insoldés. La situation était d'autant plus grave, en particulier dans le secteur social, que les salaires étaient plus faibles et les loyers plus élevés que dans la plupart des grandes agglomérations. »

- Béringuier Ch., Marti Michel, Barreau Marcel, Jalabert Guy. "Toulouse, une ville, un débat."

Le logement social était par ailleurs difficilement accessible aux populations les plus modestes, ce qui occasionnait des débats animés au sein du conseil municipal de Toulouse (« Il s'agit là d'un loyer de bourgeois. »).

Les efforts se multiplièrent au sommet de l'État pour tenter de venir en aide aux familles et aux constructeurs. En 1947, une loi mit par exemple en place un taux réduit de TVA à 2 % remboursable sur 65 ans pour le secteur de la construction. En 1948 démarra également la construction de logements économiques et normalisés (« Opération Million »), puis des Logements populaires et familiaux (« Lopofa »).

En 1950, les Habitations à bon marché (HBM) devinrent les Habitations à loyer modéré (Hlm) et notre organisme prit le nom d'Office public Hlm de Toulouse.

l'office public des hlm - l'histoire de toulouse metropole habitat

La création du 1 % patronal en 1953 vint encore accentuer des efforts qui ne suffisaient cependant pas à enrayer le manque de logements. En effet, le contexte des guerres coloniales amputait fortement les capacités financières de l'État et la possibilité d'investir fortement dans les politiques sociales.

La vague de froid de l'hiver 1954 marqua sur ce point un tournant. Elle ne fut pas la vague de froid la plus sévère que connut la France au XX^e siècle, mais elle marqua les mémoires et les esprits, notamment à la faveur de l'appel de l'abbé Pierre et du fort mouvement social qu'il entraîna. Cette soudaine prise de conscience sociale et politique s'associa à la prise en compte des conséquences du baby boom, de la poursuite de l'exode rural et du rapatriement des Français des colonies. Elle se conjugua par ailleurs avec la fin des guerres coloniales et permit de comprendre qu'il fallait consacrer des moyens nouveaux et conséquents pour accroître très vite et très fortement les capacités d'accueil.

L'industrialisation de la construction permit alors de construire plus vite et moins cher. Grâce aux nouvelles techniques, notamment de préfabrication et de standardisation, et à une volonté politique forte, la  croissance du nombre de logements fut spectaculaire et les bidonvilles disparurent des paysages urbains en quelques années seulement. Dans la région toulousaine, cette période préfigura l'étalement métropolitain, car les constructions en périphérie furent privilégiées pour des raisons de coût du foncier. 

« Jusqu'en 1958, la recherche d'une limitation du périmètre bâti a été l'objectif principal. Sa conséquence a été la multiplication systématique des immeubles collectifs de grande hauteur, soit dans des ensembles neufs sur la périphérie de l'agglomération : Empalot, Jolimont, Roguet, Mazades, Bagatelle, soit en remplacement de maisons plus basses dans les quartiers préexistants. La pénurie générale aidant, les Toulousains nouvellement venus ou ceux qui étaient mal logés se plièrent aux nouveaux logements, aux normes souvent étriquées, mais qui constituaient néanmoins un gros progrès par rapport aux taudis des vieux quartiers, aux meublés ou à la cohabitation. »

« En raison de la grande superficie de la commune, les municipalités de Toulouse ont mené depuis 1945 une politique qui se proposait de réaliser entièrement sur son territoire les équipements (zones industrielles, bâtiments administratifs et universitaires) et les logements nécessités par l'expansion de la ville. Mais l'absence d'un plan et d'une autorité commune, ainsi que la spéculation foncière, ont conduit certaines communes proches à entreprendre des programmes concurrents, qui ont provoqué l'installation hors de Toulouse d'un quart des nouveaux habitants et de la moitié des emplois industriels apparus depuis 25 ans. »

- Coppolani Jean. Une politique d'isolement communal : Toulouse. In: Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest, tome 42, fascicule 4, 1971. Bordeaux-Toulouse. pp. 391-410)

La massification de l'offre de logements était rarement accompagnée d'équipements, ni de configuration de l'espace public, etc. Elle fit très rapidement apparaître des différences colossales dans la qualité des constructions, entre des logements de bonne facture et d'autres logements dans lesquels les malfaçons apparurent rapidement.

La période fut aussi marquée à Toulouse par le projet emblématique visant à la création d'une ville nouvelle au Mirail.

Après les grands ensemblesréhabilitation, relance et diversification des métiers

Au milieu des années 1970 se développa chez les dirigeants politiques l'idée que la France en avait fini avec les problèmes de logement. Ils estimèrent que les aspirations des Français portaient désormais davantage sur l'accession à la propriété, notamment du fait d'une nostalgie de la vie rurale. La production massive de logements sociaux s'estompa donc pour laisser place à la prolifération d'habitats pavillonnaires. De plus, le remplacement de l'aide à la pierre par l'aide à la personne vint accompagner ce mouvement. Les ménages aux revenus les plus importants quittèrent alors le parc Hlm pour acquérir des pavillons en zone périurbaine et "libérairent" ainsi des appartements.

Parallèlement, les femmes accédant à davantage d'emplois et ayant désormais des revenus propres, l'évolution des structures familiales fut très marquée. L'augmentation des divorces se conjugua avec l'évolution de la politique d'immigration, car quand survint le premier choc pétrolier en 1974, dans un contexte de montée du chômage qui deviendra un chômage de masse, il fut décidé de mettre un terme à l'immigration de travail pour privilégier le regroupement familial.
Pour toutes ces raisons, des familles venues dans le cadre du regroupement familial entrèrent à ce moment-là dans le parc Hlm, mais aussi des familles monoparentales ou d'autres familles, dont le niveau de revenus n'était plus suffisant pour accéder au parc privé.
Le pays commença par ailleurs à constater avec désappointement que le parc de logements construit très rapidement vieillissait mal.

Le mouvement Hlm réagit et publia un « Livre blanc Hlm », dans lequel il avança de nombreuses propositions pour remédier à cette situation.
Malgré tout, le ralentissement du rythme de construction fut très marqué, d'autant que le souci de rénovation devenait prégnant. Entre 1978 et 1988, l'Office ne put construire qu'environ 1 000 logements. Ils étaient de taille plus modeste, dans des immeubles ne dépassant pas quelques étages, voire situés en habitats individuels.

S'additionnèrent par conséquent une paupérisation des habitants du parc social, un manque de constructions, une augmentation des dettes de loyers, une inadaptation de l'offre de logements aux besoins sociétaux… Une forte évolution de l'Office et de ses missions, entamée dans les années 1980, permit de relancer la construction, d'entamer la réhabilitation du parc existant et de développer de nouvelles missions.

Cette évolution permit de préparer la diversification de l'offre de logements, permettant ainsi de répondre à la diversification des besoins (salariés, jeunes ménages, personnes vieillissantes, etc.). L'Office intégra encore des salariés pour oeuvrer au développement de politiques sociales visant à accompagner les ménages les plus modestes.

Ce faisant, les activités de l'Office Hlm de Toulouse englobèrent peu à peu la réhabilitation du patrimoine, la construction et les interventions dans les quartiers anciens, avec de nouveaux métiers davantage liés à l'accompagnement social. Le développement des nouvelles technologies commença à se faire sentir et l'Office informatisa déjà le quittancement, le mandatement des dépenses, la gestion du personnel, le suivi du recouvrement des loyers ou encore la gestion des congés (état des lieux et apurement du compte locataire).

Dans la foulée de la loi Besson de 1990 (mise en oeuvre du droit au logement), la relance de l'activité s'organisa autour d'un accord signé en 1991 avec l'État, dans lequel l'OPHlm s'engagea sur des thèmes prioritaires : réhabilitation accélérée et mise en place d'une politique d'entretien du patrimoine, gestion du peuplement, actions en faveur de populations spécifiques (étudiants et personnes âgées), modernisation de la structure et mise en place de partenariats avec l'État.

Un décret de 1995 transforma l'OPHlm en Office public d'aménagement et de construction (Opac) et acta alors le passage en comptabilité commerciale. L'Opac fusionna ensuite avec la SA HLM Papus et intégra les 1 000 logements qu'elle gérait.

À partir des années 2000, l'attention se porta tout autant sur la  qualité de service que sur l'habitat en lui-même. De nouvelles agences de l'Office furent créées dans cette optique.

En septembre 2001, un événement vint marquer profondément la vie toulousaine : l'explosion de l'usine AZF. Avant même l'arrivée des secours, les employés de l'Office furent sur place, mesurèrent l'ampleur des dégâts et commençèrent à venir en aide aux habitants. Le bilan humain de cet accident industriel fut lourd : 30 morts et 2 500 blessés. Plus de 10 000 logements de l'Office furent touchés par le souffle de l'explosion et 60 millions d'euros furent nécessaires pour les réparations.

Pour accentuer la politique de réhabilitation et de construction déjà mise en oeuvre par les offices du logement, l'État créa en 2003 l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, sous l'impulsion du Ministre de la Ville Jean-Louis Borloo. Dotée d'emblée d'un budget conséquent, elle permit de lancer très rapidement des opérations de démolitions-reconstructions et d'engager les communes dans la réhabilitation des logements.

L'Office devint Habitat Toulouse en 2007, à la suite d'une ordonnance transformant les Opac en OPH.

Métropolisation et défis du XXI^ème siècle

En tant qu'acteur public de l'habitat et fort des expériences passées, Toulouse Métropole Habitat est en pointe dans l'accompagnement des mutations sociétales. L'augmentation du nombre de familles monoparentales et de personnes isolées, le vieillissement de la population, la baisse de la mobilité résidentielle, les aspirations à la propriété en pavillons... sont autant de défis à prendre en compte, en plus des préoccupations de logement des personnes en fragilité sociale ou financière et des publics prioritaires. Des considérations locales s'ajoutent, notamment l'essor démographique rapide de l'aire urbaine de Toulouse, qui voit chaque année arriver environ 15 000 nouveaux habitants. Il s'agit alors de garantir l'accessibilité du logement dans un marché immobilier tendu, tout en liant les impératifs de mixité et d'adaptation aux besoins de chacun.

Dans le même temps, Toulouse Métropole Habitat et les autres bailleurs sociaux français continuent à  défendre une conception généraliste du logement social, pour qu'il soit ouvert au plus grand nombre.

En application de la loi Alur de 2014, un arrêté préfectoral du 4 novembre 2016 est venu rattacher Habitat Toulouse à Toulouse Métropole. L'Office a alors pris son nom actuel et investi un nouveau siège social, Le Pyrite, situé rue de Sébastopol. L'extension géographique des activités de l'Office qui a suivi ce changement a été rapide : historiquement appuyée sur deux communes (Toulouse et Blagnac), l'action de l'Office a atteint une quarantaine de communes de Haute-Garonne à la fin de l'année 2020.

Toulouse Metropole Habitat : l'oph de la métropole toulousaine

De nouvelles collectivités bénéficient ainsi des savoir-faire de l'Office en matière d'aménagement, de construction, de rénovation, de recomposition urbaine, de gestion, de concertation, d'accompagnement, de vente, de syndic...

Toulouse Métropole Habitat va bien au-delà des missions d'un acteur de l'immobilier en restant présent bien après la livraison des logements, notamment à travers le développement de services aux habitants aussi abordables que performants, à l'instar du contrat d'entretien multi-services.

L'Office poursuit par ailleurs la rénovation du parc de logements existants. Cette activité engendre de lourds travaux, notamment parce que Toulouse Métropole Habitat doit procéder à la plus grosse quote-part de démolitions de tous les bailleurs sociaux de la région toulousaine. Ces rénovations permettront de satisfaire les enjeux écologiques des décennies à venir, notamment pour l'isolation des bâtiments, le choix des matériaux ou la contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La prise en compte de ces considérations intervient aussi dans le développement d'une offre de logements en accession sociale à la propriété.

Toulouse Métropole Habitat investit par ailleurs pleinement la  transition numérique en équipant ses collaborateurs d'outils adaptés à leurs missions. Cette évolution est complétée par des services dématérialisés aux habitants, avec en parallèle le maintien d'une relation de proximité à travers un maillage de 37 sites permettant une action rapide et appropriée.

La  végétalisation des espaces publics est également un leitmotiv de l'Office, à travers le développement entre autres de sites d'agriculture urbaine, pour lesquels Toulouse Métropole Habitat a reçu en 2018  le prix de l'Innovation sociale Hlm lors du 79^ème Congrès Hlm. Cette initiative, associée aux efforts d'autoproduction d'électricité et l'instauration du contrat d'entretien multi-services, a valu à l'Office un Septuor Innovation & Économie dans la catégorie Économie circulaire.

L'histoire du logement social s'inscrit encore aujourd'hui dans le  développement de partenariats interbailleurs. À travers la gestion partagée de certains secteurs géographiques, Toulouse Métropole Habitat travaille avec d'autres bailleurs sociaux pour mener à bien des actions concertées. La création de Coop'IB (Coopération inter-bailleurs) en est l'une des manifestations les plus significatives.

Toulouse Métropole Habitat est le 1^er bailleur social de Haute-Garonne et le 3^ème d'Occitanie. Soucieux que la taille de la structure ne soit pas un obstacle, mais bien un atout dans la qualité de service rendu aux habitants, ses activités s'inscrivent dans le cadre d'une démarche qualité certifiée Afnor. Si notre mission aux côtés de milliers de familles à Toulouse et dans les environs a un coût, elle n'a pas de prix !